江苏经验：债务管控的三条主线_焦点短讯

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近年来，江苏省债务管控表现得到了市场的广泛认可。总体而言，江苏省债务管控的思路为“紧跟中央，结合实际”，在贯彻落实中央文件的基础上，结合本省经济实况，进一步细化责任主体、明确监管红线、积极化解政府存量债务，致力于降低政府债务风险。《省政府办公厅关于规范融资平台公司投融资行为的指导意见》（苏政传发〔2021〕94 号），是江苏省债务管控的重要引领性文件。我们将其内容与其他相关政策相结合，进一步归类总结出江苏省债务管控的三条主线，并对其一一进行分析。

主线一：存量债务置换。江苏省政府存量债务管控关键在置换。一方面强调重点关注弱资质区域平台，强化尾部风险防范。对债务风险较大的县级和市场主体评级AA 级以下的融资平台公司，推动资产重组，做大资产规模，建立“一企一策”风险应急处置预案，提前做好风险防范缓释等工作。截止至2022 年12 月31 号，江苏省市场主体评级AA 级以下城投平台还有19 家。另一方面，要求各地区压降融资成本，设立融资红线，通过发行政府置换债等方式清退融资成本过高的存量债务。如南通市提出“融资成本削峰计划”，通州区表示要对融资成本在6.5%以上的债务进行逐笔核查清退。同时鼓励有条件的地区协调社会资本积极建立平滑帮扶机制，搭配“高改低，短改长”时间换空间的置换策略，全面压降各类债务风险，缓解政府债务压力。

主线二：新增债务管控，实现“借、用、还”相统一的举债机制。江苏省在新增债务的管控上，积极贯彻落实这一原则机制，并对“借”进行了进一步的细化规定，注重源头管理。“借”，强调规范举债过程、加强对PPP 模式的监管。“用”，强调项目端公益性管控，专款专用。通过发行地方政府债券举借的政府债务资金只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，优先保障在建公益性项目建设，优先用于重大基础设施和重大民生项目建设，不得用于经常性支出和楼堂馆所等明令禁止的支出。“还”，严格落实将政府债务分类纳入预算管理。一般债务限额应与一般公共预算收入相匹配，本金可通过一般公共预算收入、发行一般债券等进行偿还，利息不得通过发行一般债券偿还；专项债务限额应与政府性基金预算收入及项目收益等相匹配，本金可通过对应的政府基金收入、专项收入、发行专项债券等偿还，利息不得通过发行专项债券偿还。

主线三：平台市场化转型。首先是对失去清偿能力的融资平台公司依法实施破产重整或清算，优化重组、做实做强核心融资平台。落实到具体方向，主要有向城市建设主体、城市公用事业运营主体、产业投资主体转型三类。第一类向城市建设主体转型，即利用与政府的独特关系，理顺政府合规付费模式，借助公益项目领域的垄断优势继续从事城市建设业务。例如沛县城市投资开发有限公司是沛县城市基础设施和保障性住房建设的重要主体。第二类向城市公用事业运营主体转型，可以通过业务整合、注入优质资产、市场化机制改革等方式提质增效，让融资平台公司既承担社会公益事业，又有一定市场化收益反哺，从而解决公用事业项目规模分散、市场化程度不够等问题。例如江苏方洋集团有限公司是连云港市徐圩新区开发和运营的核心主体。第三类向产业投资主体转型，既可以做好“承接”，借助地方独特的自然禀赋因素，或原有的优势产业基础，顺着当地产业优势“顺势而为”；也可以勇于“引领”，协助地方政府做好产业突围，打造新兴产业发展模式。

从苏北苏中地区各地级市整体估值来看，地级市估值均位于3.5%-5%区间，信用估值分布较集中。江苏整体利差在过去一段时期有所下降，是市场对江苏债务管控的认可。从整体估值高低来看，苏北地区经济区估值较高，苏中地区经济区估值较低。苏中苏北的地市平台以及苏南的部分区县平台，依然存在一定的下沉投资机会。

风险提示：地方财力下滑；模型设计不合理。

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