国会众议院篇：理解美国政治的运作

在美国的政治架构中，总统总揽行政大权，最高法院掌管司法，而国会则负责立法与监察。其中，国会是美国的权力中枢，没有国会的背书，立法就无从谈起，行政机构的政令也无法推行，国会被视为权力的“总仓库”。而美国的国会也是世界上唯一一个并非被动讨论并表决行政机构准备好的政策和法案，而是可以发挥主动性、起草和通过法案的国家议会。

美国国会由参议院和众议院组成。众议院是“人民主权”的集中体现，众议员由选民直选，每两年选举一次。美国各州在众议院中拥有的席位比例以该州每十年一次的人口普查数为基准，以州为单位划分选区，50 万人以上可以组成一个选区，一个选区产生一名众议员，每州至少会有一名众议员。

(资料图片仅供参考)

随着美国领土的扩张以及人口的增加，众议院的人数也不断增加。1789 年时，众议院只有来自13 个州的65 名议员。1920 年的人口普查后，众议员人数增长到435人，并一直保持这个规模直到如今。近几十年来，以传统农业和制造业为依托的东北部和中部地区人口大量流出，因而也失去了大量席位；而南部和西部则增加了不少席位。这一变化对美国的经济地理、政治生态以及外交政策都产生了深远影响。

美国国会权力的核心是控制政府的财权与人事权，并通过各种手段对政府进行监督。参众两院共同监督政府，而众议院的权力则更倾向于财权，其中最主要的有以下两项：其一是征税权，只有众议院有权开启所有和税收相关的立法，不论加税还是减税；其二是财政权，众议院负责联邦政府的财政预算的起草和后续拨款法案的发起，审批所有的政府开支。

美国国会两年为一届，而众议院选举出新任议长（Mr. Speaker）则是每一届国会的开始。在美国的政治生态中，众议院议长是仅次于总统与副总统的第三号人物。议长的职责则包括设定众议院的议程与规则，决定什么样的议案能够被讨论被表决，为本党议员在众议院安排职务等等。一旦就任，只要其所属党派在众议院中保持多数，议长即可连选连任，没有任期限制，一个强势的议长在众议院可以发挥绝对的主导作用。

国会运作的核心是委员会。如果把一项法案从提出到通过的过程看作商品生产的话，那么委员会就是国会这个大工厂的车间。议案首先进入委员会审议，表决通过后才会在参众两院进行讨论和审议。今天的美国众议院，根据监管事项的不同，发展出了一系列常设委员会。常设委员会又分为授权委员会和拨款委员会。授权委员会（如农业委员会、军事委员会、外交事务会）负责各自领域政策和法案的制订。

它们为所属领域的具体议题提供解决方案，并提出处理相应事务所需的预算。拨款委员会则是“看紧钱袋子”，负责对各类法案的预算金额进行审查和把关。

在预算制定的过程中，众议院发挥着重要作用。每年2 月的第一个星期一，总统都会向国会提交预算请求。众议院预算委员会根据总统的请求，将首先起草一个预算决议案，参议院预算委员会对众议院版本的预算决议案进行审议。决议在两院一致通过后，众议院的拨款委员会先制定众议院版本的拨款法案，确定每个项目的具体支出金额。

联邦政府的财政支出可以分为“强制性支出”和“自主性支出”两大类。“强制性支出”包括绝大部分的社会福利项目。而“自主性支出”则指的是可由政府自主选择的支出。军费、联邦政府开支等都属于此类。目前，强制性支出占全部联邦政府支出的三分之二以上。而在半个世纪之前，两者的比例恰好相反。社会福利开支不断上涨的背后，是美国联邦政府职能的扩张与美国人民政治观念的转变。

风险提示

美国国会近年来一系列举动，导致中美关系紧张恶化。

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