固定收益专题：一文详解专项债发行流程_热议

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在化解隐债风险的背景之下，新增专项债接棒城投债，成为地方政府项目建设的重要渠道。过去我国地方政府通过投融资平台扩张隐性债务规模，为化解不断积累的隐债风险，2014 年的43 号文提出将政府债务纳入全口径预算管理，2017 年提出对于隐债“终身问责，倒查责任”，在这一大背景之下，发行新增专项债成为了地方政府项目建设融资的重要方式之一。

新增专项债可分为普通专项债和项目收益专项债，二者区别在于单个项目能否实现项目收益自平衡，由此可见，项目收益专项债能够更好地控制风险，近年来发行规模逐渐扩大，成为新增专项债的主力。专项债额度分配主要参考各地区财力、债务风险等因素，目前采用因素法计算各省额度来进行分配，但我们通过回归分析发现，实际分配过程中更多参考各地财力。

通过发行新增专项债进行融资的项目必须来源于各地方项目库。2019 年以来，各地方政府纷纷制定当地的项目库管理办法，通过项目库进行项目储备的方式一方面可以规范筛选流程、提高项目质量，另一方面可以使地方政府拥有充足的项目储备，能够充分用好、用尽专项债额度，避免出现“钱等项目”的情况。

新增专项债的支持领域。我国对专项债支持领域做出了严格的规定，并列出了投向领域禁止类清单，申报项目必须符合投向领域的相关规定。2020年以来我国不断扩大专项债的支持领域，目前包括交通基础设施、能源、市政产业园等11 个领域，并列出了负面清单。

新增专项债发行流程及要求。新增专项债申报和发行的不同阶段需要准备各类不同的材料，通常由各市县级财政局组织填报，并聘请第三方机构出具必要材料。由于近年来专项债愈发关注项目收益与融资自求平衡，因此在发行过程中项目资金平衡方案的编制便尤为重要。发行过程中项目单位需协同三方机构编制“一案两书”等关键材料，并由省级财政部门根据各地招标发行规则统一发行。新增专项债采用的是省级政府统一发行并转贷给市县级政府的发行方式，包括招标和承销两种方式，专项债利率以国债为基准确定，由于各省政府资质、金融资源有所不同，因此上浮区间的规定不同。此前，我国对地方债与国债利差存在+25bp 的隐形下限，但自2021年6 月起，广东省首先突破了这一下限，利差收窄到了15bp，此后也有越来越多的省份利差逐步收窄，地方债发行市场化程度进一步提高。

专项债资金用途能否调整？在专项债使用的过程中，若项目无法继续推进，2021 年之后可申请进行资金用途调整，从而避免资金闲置，提高使用效率。2022 年全年共有23 个省份对专项债资金用途进行了调整，其中浙江省调整规模最大，超过了200 亿元。尽管地方政府可以对资金用途进行调整，但政策文件中提到应坚持以不调整为常态、调整为例外，并对可以调整的项目做出了严格的规定。

应关注专项债项目储备、发行使用、用途调整及还本付息全流程存在的风险。在项目入库阶段，存在着地方政府项目质量判断有误、项目收益预测不准确、绩效评估不实等风险；在专项债发行使用过程中，应重点关注资金是否存在闲置，是否按规定形成实物工作量，通过对各省专项债使用过程中存在的风险可知，绝大多数省份的专项债资金都存闲置、使用效率不高的问题。最后，还应关注专项债进行资金用途调整过程中，调整后项目是否符合规定，以及最后还本付息的环节中弱资质地方政府的付息压力。

风险提示：项目收益下滑；专项债发行冲击。

关键词 地方政府 项目收益 使用效率